von Ulrike Kayser, Verwaltungsdirektorin i.R., Ettlingen
1. Gesetzliche Grundlagen
Gem. § 152 Abs. 5 SGB IX stellen die zuständigen Behörden auf Antrag des behinderten Menschen aufgrund einer Feststellung der Behinderung einen Ausweis über die Eigenschaft als schwerbehinderter Mensch, den Grad der Behinderung sowie im Falle des Absatzes 4 über weitere gesundheitliche Merkmale aus. Der Ausweis dient dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leistungen und sonstigen Hilfen, die schwerbehinderten Menschen nach Teil 3 oder nach anderen Vorschriften zustehen. Einzelheiten zur Gestaltung der Ausweise, ihrer Gültigkeit und das Verwaltungsverfahren regelt aufgrund der Verordnungsermächtigung in § 153 SGB IX die Schwerbehindertenausweisverordnung (SchwbAwV v. 15.5.1981 i.d.F. der Bek. v. 25.7.1991, BGBl. I S. 1739, zuletzt geändert am 20.8.2021, BGBl. I S. 3932).
Die Gültigkeit des Ausweises ist nach § 6 SchwAwV grundsätzlich auf längstens 5 Jahre vom Monat der Ausstellung an zu befristen. Soweit keine wesentliche Änderung in den gesundheitlichen Verhältnissen zu erwarten ist, kann der Ausweis als unbefristet gültig ausgestellt werden (§ 6 Abs. 2 Satz 2 SchwbAwV).
2. Ausstellung des Schwerbehindertenausweises, Befristung der Gültigkeit, Verlängerung
Die Ausstellung des Schwerbehindertenausweises stellt keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 31 SGB X dar (LSG Niedersachsen-Bremen, Urt. v. 21.2.2016 – L 10 SB 87/15 – juris, Rn. 25; LSG Baden-Württemberg, Urt. v. 18.2.2022 – L 8 SB 2527/21 – br 2022, 159). Denn die Ausstellung enthält keine Entscheidung zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, sondern weist lediglich die im Feststellungsbescheid nach § 152 Abs. 1 SGB IX getroffenen Entscheidungen nach; die Ausstellung des Ausweises ist schlichtes Verwaltungshandeln. Folglich ist auch die Befristung der Gültigkeit des Ausweises gem. § 6 SchwbAwV keine Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt im Sinne des § 32 SGB IX. Die Ausstellung eines unbefristeten Schwerbehindertenausweises ist deshalb mit der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen, eine Anfechtungsklage ist unzulässig (LSG Thüringen, Urt. v. 14.10.2021 – L 5 SB 1259/19 – m. Anm. Dau, jurisPR-SozR 1/2022 Anm. 4). Als weitere Folge ergibt sich, dass auch die Verlängerung des Ausweises nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist (LSG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.05.2021 – L 6 SB 242/20).
3. Beweiswirkung des Schwerbehindertenausweises
Der 9. Senat des Bundessozialgerichts hat durch Beschluss vom 22.12.2021 (B 9 SB 56/21 B, juris, Rn. 8) unter Bezugnahme auf seine frühere Entscheidung von 2015 (BSG, Urt. v. 11.8.2015 – B 9 SB 2/15 R – br 2017, 18; dazu ausführlich und im Ergebnis zustimmend Löbner, br 2016, 100 ff.) und eine frühere Entscheidung des 5. Senats von 2011 (BSG, Urt. v. 11.5.2011 – B 5 R 56/10 – br 2012, 23) grundlegend zur Beweiswirkung des Schwerbehindertenausweises Stellung genommen.
Der Schwerbehindertenausweis ist eine von einer Behörde in den Grenzen ihrer Amtsbefugnisse (beschrieben in der SchwbAwV) ausgestellte, auf Außenwirkung gerichtete öffentliche Urkunde im Sinne des § 417 ZPO (Löbner, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, § 152 Rn. 25), die eine amtliche Entscheidung enthält. Die amtliche Entscheidung ist die Entscheidung der für die Durchführung des Vierzehnten Buches zuständigen Behörden (Träger der Sozialen Entschädigung, vormals Versorgungsverwaltung) nach § 152 Abs. 1 SGB IX. Die Außenwirkung ergibt sich aus § 152 Abs. 2 SGB IX. Durch den Verweis auf Leistungen nach Teil 3 des SGB IX und anderen Vorschriften außerhalb des SGB IX bindet der Gesetzgeber andere Behörden und Stellen an die im Schwerbehindertenausweis verlautbarten Feststellungen (vgl. BSG v. 11.5.2011, a.a.O.; vgl. auch LSG Niedersachsen-Bremen, Urt. v. 21.4.2016 – L 10 SB 87/15).
Der Schwerbehindertenausweis begründet den vollen Beweis gegenüber jedermann, dass die darin bezeugte Entscheidung ergangen ist, also die ausstellende Behörde nach § 152 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 SGB IX die Eigenschaft als schwerbehinderter Mensch, den Grad der Behinderung und ggf. das Vorliegen von gesundheitlichen Merkmalen gemäß § 3 SchwbAwV wie im Ausweis verlautbart festgestellt hat.
Die Beweiskraft einer öffentlichen Urkunde erstreckt sich nicht darauf, dass die ergangene Entscheidung sachlich richtig ist (vgl. Reichold, in: Thomas-Putzo, ZPO, § 417 Rn. 2).
Der Schwerbehindertenausweis beweist auch nicht, dass die verlautbarte Eigenschaft als schwerbehinderter Mensch fortbesteht. Denn der Ausweis hat keine konstitutive Wirkung. Er eröffnet keinen Vertrauenstatbestand in Bezug auf die darin verlautbarten Feststellungen (LSG Baden-Württemberg, Urt. v. 29.9.2023 – L 8 SB 1641/23 – br 2024, 22 ff.; LSG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.5.2021 – L 6 SB 242/20). Seine Bedeutung beschränkt sich darauf, die Berechtigung für die Inanspruchnahme von Leistungen und Nachteilsausgleichen nach Teil 3 des SGB IX oder nach anderen Vorschriften nachzuweisen. Diese (drittwirkende) Beweisfunktion des Schwerbehindertenausweises ist schon deshalb notwendig, weil die ausstellende Behörde über soziale Leistungen und Nachteilsausgleiche regelmäßig nicht selbst entscheidet, sondern nach einheitlichen Maßstäben für andere Behörden (z.B. Sozialversicherungsträger, Finanzämter, Integrationsämter) und sonstige Dritte (z.B. Arbeitgeber, öffentliche Einrichtungen) Beginn, Dauer und Ende der Schwerbehinderteneigenschaft, des Grades der Behinderung und weitere gesundheitliche Merkmale feststellt, die außerhalb der originär versorgungsbehördlichen Zuständigkeit verschiedenartige Berechtigungen auslösen (BSG, Urt. v. 11.5.2011, a.a.O.).
Der Ausweis begründet für den schwerbehinderten Menschen keinen Vertrauenstatbestand dahin, dass bei einer Verlängerung die Feststellungen beibehalten werden. Die Ausstellung und Verlängerung des Schwerbehindertenausweises stehen vielmehr ebenso wie die zugrunde liegenden Feststellungen von Anfang an unter dem Vorbehalt der Nachprüfung bei Änderung der Verhältnisse gem. § 48 SGB IX, denn bei der Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung i.S.v. § 48 SGB X (so bereits BSG, Urt. v. 11.8.2015, a.a.O.; ebenso LSG Niedersachsen-Bremen, a.a.O., Rn. 23, LSG Nordrhein-Westfalen, a.a.O, Rn. 48; LSG Baden-Württemberg v. 18.2.2022, a.a.O., Rn. 28). Die bloße Ankündigung einer Nachuntersuchung im Bescheid ist mangels Regelung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 31 SGB X, sondern lediglich die Mitteilung einer beabsichtigten Maßnahme (LSG Baden-Württemberg, Urt. v. 18.2.2022 – L 8 SB 2527/21 – br 2022, 191 unter Hinweis auf LSG Niedersachsen-Bremen, Urt. v. 21.4.2016 – L 10 SB 87/15).
§ 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X verpflichtet die Behörde auch noch lange Zeit nach Änderung der wesentlichen Verhältnisse – bis zur Grenze der Verwirkung – zur Aufhebung eines begünstigenden Bescheides, wenn sich die zugrunde liegenden Verhältnisse geändert haben. § 48 Abs 1 Satz 1 SGB X räumt nach seinem eindeutigen Wortlaut dem zuständigen Verwaltungsträger bei der Entscheidung über die Aufhebung des Verwaltungsakts für die Zukunft kein Ermessen ein („ist“). Sind daher die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X erfüllt, so ist der Verwaltungsakt zwingend mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben (im Einzelnen zur Anwendung des § 48 SGB X im Feststellungsverfahren nach dem SGB IX Löbner, br 2016, 100 ff.).
Das gilt auch dann, wenn der Schwerbehindertenausweis unbefristet ausgestellt ist, denn die zuständige Behörde kann jederzeit eine Überprüfung der gesundheitlichen Verhältnisse veranlassen (so ausdrücklich LSG Baden-Württemberg, Urt. v. 29.9.2023, a.a.O, Rn. 28).
Bindungswirkung und Beweisfunktion des Schwerbehindertenausweises erstrecken sich auf die gesamte Gültigkeitsdauer des Schwerbehindertenausweises. Das gilt auch, wenn die Behörde während der Gültigkeitsdauer ein Nachprüfungsverfahren eingeleitet oder bereits eine neue Entscheidung getroffen hat. Der Schwerbehindertenausweis ist erst einzuziehen, sobald der gesetzliche Schutz als schwerbehinderter Mensch endgültig erloschen ist (vgl. § 152 Abs. 5 Satz 4 SGB IX i.V.m. § 199 SGB IX; dazu Kayser: Praxisfragen im Kontext des § 116 SGB IX: Nachwirkung des Schwerbehindertenschutzes in: br 2016, 136 ff, sowie Löbner, in: Ernst/ Baur/Jäger-Kuhlmann, § 152 Rn. 30). Die Bindungswirkung an die getroffenen und im Schwerbehindertenausweis verlautbarten Feststellungen bleibt auch während des Laufs eines Überprüfungsverfahrens bestehen. Die Behörden (z.B. Sozialversicherungsträger, Finanzämter, Integrationsämter) und sonstige Dritte (z.B. Arbeitgeber, öffentliche Einrichtungen) müssen – bis zum Ende des nachwirkenden Schutzes des § 199 Abs. 1 SGB IX – die Eintragungen im Schwerbehindertenausweis ungeprüft zugrunde legen und davon abweichende Feststellungen in Änderungsbescheiden ignorieren (BSG, Urt. v. 11.5.2011, a.a.O., Rn. 25).
Beispiel: Die zuständige Behörde hat ein halbes Jahr vor dem Ende der Gültigkeit des Schwerbehindertenausweises mit dem GdB von 60 ein Nachprüfungsverfahren eingeleitet; die Prüfung ergibt einen GdB unter 50, sodass der Schwerbehindertenstatus nicht mehr gegeben ist. Innerhalb der Gültigkeitsdauer des Ausweises sind Behörden und Dritte trotz der neuen Feststellungen, solange sie nicht bestandskräftig sind, weiterhin an die Verlautbarungen des Ausweises gebunden. Bis zum endgültigen Erlöschen des gesetzlichen Schutzes als schwerbehinderter Menschen (§ 152 Abs. 5 Satz 4 SGB IX i.V.m. § 199 SGB IX) kann die Verlängerung des Ausweises verlangt werden.
4. Der Schwerbehindertenausweis in der Praxis des Integrationsamts
a) Besonderer Kündigungsschutz, § 168 ff. SGB IX
Der besondere Kündigungsschutz nach § 168 ff. SGB IX steht nur schwerbehinderten Arbeitnehmern zu. Auf den Antrag des Arbeitgebers auf Zustimmung zur beabsichtigten Kündigung hört das Integrationsamt den Arbeitnehmer an (§ 170 Abs. 2 letzter Halbsatz). Zum Nachweis, dass dem Arbeitnehmer der besondere Kündigungsschutz zusteht, reicht im Rahmen des Verfahrens nach den §§ 168 ff. SGB IX die Vorlage eines Schwerbehindertenausweises nicht. Denn zum einen ist der besondere Kündigungsschutz keine „Leistung“ (ebenso wenig wie die Feststellung der Schwerbehinderteneigenschaft, vgl. Löbner, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, Komm., § 152 Rn. 9) und keine „sonstige Hilfe“ im Sinne des § 152 Abs. 2 SGB IX, sondern ein Verwaltungsverfahren, in dem über den Antrag des Arbeitgebers entschieden wird, die gesetzliche Kündigungssperre bei schwerbehinderten Menschen durch Zustimmung zur beabsichtigten Kündigung zu beseitigen; durch die Zustimmung des Integrationsamtes wird das Arbeitsverhältnis umgestaltet (privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt mit drittbelastender Wirkung).
Zum anderen zeigt der Blick auf die § 168 ff. SGB IX, dass Voraussetzungen und Reichweite des Kündigungsschutzes verschieden ausgestaltet sind, abhängig davon, ob die beabsichtigte Kündigung in einem Zusammenhang mit der festgestellten Funktionseinschränkung steht oder nicht. Die Eigenschaft als schwerbehinderter Mensch, die der Ausweis nachweist, ist demnach eine, aber keine zureichende Voraussetzung für die Entscheidung des Integrationsamts. Das Integrationsamt benötigt aus diesem Grund im Verfahren des besonderen Kündigungsschutzes den Feststellungsbescheid bzw. es holt mit Zustimmung des schwerbehinderten Menschen bei der zuständigen Behörde im Wege der Amtshilfe eine Auskunft über den Grad und die Art der Behinderung ein, es sei denn, der Arbeitgeber beabsichtigt eine Kündigung wegen Betriebsstilllegung bzw. eine Kündigung aus einem Grund, der nicht im Zusammenhang mit der Behinderung steht.
b) Begleitende Hilfe im Arbeitsleben, § 185 ff. SGB IX
Die Begleitende Hilfe im Arbeitsleben nach § 185 Abs. 3 SGB IX ist eine der Kernaufgaben des Integrationsamts. Sie umfasst (Geld-)Leistungen an schwerbehinderte Menschen im Arbeitsleben nach Maßgabe des § 185 Abs. 3 Nr. 1 SGB IX, die Leistungen im Sinne des § 152 Abs. 5 SGB IX sind. Dennoch werden diese Leistungen nicht auf Vorlage des Schwerbehindertenausweises erbracht. Auch insoweit gilt, dass die Eigenschaft als schwerbehinderter Mensch eine, aber nicht die einzige Voraussetzung der Leistung ist. Grund dafür ist die gesetzliche Zielorientierung der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben. Die Ziele der begleitenden Hilfe sind in 185 Abs. 2 Satz 2 SGB IX in verschiedenen Teilzielen beschrieben (vgl. dazu Jäger-Kuhlmann, in: Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, § 185 Rn. 46.) Damit die Leistungen passgenau und behinderungsadäquat geplant und ausgeführt werden können und die Ziele der begleitenden Hilfe erreicht werden, bedarf es u.a. der Kenntnis der festgestellten Funktionsbeeinträchtigungen. Hierüber gibt der Schwerbehindertenausweis keine Auskunft. Der schwerbehinderte Mensch unterliegt insoweit der Mitwirkungspflicht nach § 60 ff. SGB I (Jäger-Kuhlmann, a.a.O., § 185 Rn. 35).
5. Fazit
Die Ausstellung des Schwerbehindertenausweises ist von der ihr zugrunde liegenden Verwaltungsentscheidung nach § 152 Abs. 1 SGB IX strikt zu trennen. Die Verwaltungsentscheidung nach § 152 Abs. 1 SGB IX ist ein Verwaltungsakt nach § 31 SGB X, der mit Nebenbestimmungen nach § 32 SGB X versehen werden kann. Der Hinweis auf eine Nachprüfung im Rahmen des § 48 SGB X ist keine Nebenbestimmung.
Bei der Ausstellung und Verlängerung eines Schwerbehindertenausweises und der Befristung seiner Gültigkeit handelt es sich um schlichtes Verwaltungshandeln. Der Ausweis erbringt im Rahmen seiner Gültigkeitsdauer und für die Inanspruchnahme von Leistungen und Nachteilsausgleichen vollen Beweis dafür, dass die Verwaltungsbehörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit eine Entscheidung wie im Ausweis verlautbart getroffen hat. Der Ausweis beweist aber weder, dass die Entscheidung richtig ist, noch dass die darin verlautbarten Feststellungen noch Bestand haben. Dritte sind jedoch während der Gültigkeitsdauer an die verlautbarten Feststellungen gebunden. Der Ausweis ist erst einzuziehen, wenn der gesetzliche Schutz schwerbehinderter Menschen erloschen ist, § 152 Abs. 5 Satz 4 i.V.m. § 199 SGB IX. Entscheidungen im Verfahren des besonderen Kündigungsschutzes und die Bewilligung von Leistungen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben setzen die Kenntnis des Integrationsamtes von Art und Schwere der Funktionsbeeinträchtigung voraus (Ausnahme: die beabsichtigte Kündigung ohne Zusammenhang mit der Behinderung); der Schwerbehindertenausweis reicht insoweit nicht.