Wirtschaftliche Situation – Nutzbarkeit der verschiedenen »Rettungsschirme« von Bund und Ländern – Fördermöglichkeiten der Integrations-/Inklusionsämter
Ulrich Adlhoch, Leitender Landesverwaltungsdirektor a.D., Münster, Claudia Rustige, Geschäftsführerin der Bundesarbeitsgemeinschaft Inklusionsfirmen e.V., Berlin, Michael Weiß, Geschäftsführer der Fachberatung für Arbeits- und Firmenprojekte gGmbH, Berlin
Teil B: Leistungen der Integrations-/Inklusionsämter aus Mitteln der Ausgleichsabgabe an Inklusionsbetriebe i. S. d § 215 SGB IX zur Überbrückung vorübergehender Liquiditätsengpässe/-ausfälle infolge der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie
In der Ziff. 4.1 des Teils A wurden u. a. die laufenden Unterstützungszahlungen nach dem SodEG angesprochen.6 Wie dargelegt waren und sind diese für IU weder passgenau noch wirtschaftlich auch nur annähernd ausreichend. Positiv sind die Bestimmungen des SodEG allerdings insoweit, als sie die Rechtsgrundlage bilden für die in Ziff. 4.3 des Teils A dargestellten Liquiditätshilfen der Integrations-/Inklusionsämter (künftig: InÄ) für IU in Form der Vorauszahlung laufender Leistungen zum Nachteilsausgleich (besonderer Aufwand nach § 217 SGB IX, Minderleistungs-Ausgleich = Beschäftigungssicherungszuschuss nach § 27 SchwbAV).7 Zu verweisen ist insofern auf die §§ 2 und 3 SodEG i. V. m. §§ 12 und 29 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 2 SGB I.
Im Hinblick auf weitergehende, für IU tatsächlich existenzsichernde Leistungen der InÄ aus den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln der Ausgleichsabgabe bedarf es daher einer anderen Rechtsgrundlage als des SodEG. Eine solche spezifische Rechtsgrundlage könnte im Schwerbehindertenrecht enthalten sein. Dieser Frage soll in Teil B der Ausarbeitung zu IU in Zeiten der Corona-Pandemie im Folgenden nachgegangen werden.
1. Leistungsrechtliche Grundnormen der finanziellen Förderung von IU im SGB IX durch die Integrations-/Inklusionsämter
§ 217 Abs. 1 SGB IX bestimmt in Verbindung mit § 185 Abs. 3 Nr. 3 SGB IX, dass Inklusionsbetriebe im Rahmen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben aus Mitteln der Ausgleichsabgabe von den InÄ Leistungen für Aufbau, Erweiterung, Modernisierung und Ausstattung einschließlich einer betriebswirtschaftlichen Beratung und für besonderen Aufwand erhalten. Einen Betriebskostenzuschuss z. B. in Form einer Leistung zur Überbrückung eines vorübergehenden Liquiditätsproblems sieht die Vorschrift nicht vor. § 217 SGB IX enthält hinsichtlich der dort geregelten speziellen Fördertatbestände für Inklusionsbetriebe einen abschließenden Leistungskatalog.8 Die Vorschrift regelt besondere, zusätzliche Leistungen der InÄ an Inklusionsbetriebe.9 Es ist aber anerkannt, dass § 217 SGB IX keine abschließende Regelung der möglichen Förderleistungen an Inklusionsbetriebe trifft. Sie können daher von den InÄ auch die individuellen Förderleistungen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben an Arbeitgeber nach § 185 Abs. 3 Nr. 3 SGB IX erhalten, soweit solche Förderungen nicht bereits durch die Fördertatbestände des § 217 Abs. 2 SGB IX abgedeckt sind.10
2. Leistungsrechtliche »Generalklausel« für Leistungen an Arbeitgeber und damit auch an IU: § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV
In den konkret im SGB IX/der SchwbAV geregelten finanziellen Leistungen an Arbeitgeber im Rahmen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben gem. §§ 185 Abs. 3 Nr. 2 SGB IX, 26 ff. SchwbAV findet sich eine Überbrückungshilfe bei vorübergehenden existenz- und somit arbeitsplatzbedrohenden Liquiditätsproblemen nicht.
Gem. § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV können die InÄ allerdings Zuschüsse oder Darlehen bis zur vollen Höhe der entsprechenden notwendigen Kosten an Arbeitgeber für sonstige Maßnahmen erbringen, durch die eine möglichst dauerhafte behinderungsgerechte Beschäftigung schwerbehinderter Menschen gesichert werden kann.
§ 185 Abs. 3 Nr. 2 Buchstabe a) SchwbG und die Überschrift des § 26 SchwbAV sprechen allerdings von »Leistungen zur behinderungsgerechten Einrichtung« von Arbeits- und Ausbildungsplätzen zugunsten schwerbehinderter Menschen. Dies könnte die Zulässigkeit von Überbrückungshilfen an Inklusionsbetriebe bei coronbedingten Liquiditätsproblemen zweifelhaft erscheinen lassen, denn bei dieser aktuellen Nothilfe geht es um die Sicherung vorhandener Arbeitsplätze von schwerbehinderten Menschen, nicht um deren Schaffung. Demgegenüber ist aber zum einen anzuführen, dass § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV ausdrücklich von »sonstigen« Maßnahmen spricht, also gerade von einem aliud zum »Einrichten« eines Arbeitsplatzes. Zum anderen bestimmt diese Vorschrift als Ziel der fraglichen Maßnahmen eine »möglichst dauerhafte behinderungsgerechte Beschäftigung« schwerbehinderter Menschen – also ebenfalls ein aliud zur Schaffung eines Arbeitsplatzes. § 26 Abs. 1 SchwbAV enthält im Übrigen auch außerhalb der Nr. 4 nicht nur Leistungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen: In Nr. 1 geht es u. a. um die »Unterhaltung« von Arbeitsplätzen, Nr. 3 wird unstreitig als Rechtsgrund- lage auch für eine nachträgliche Arbeitsplatzgestaltung angesehen (»Wartung«, »Instandhaltung«).11
Einer einschränkenden Auslegung des Nr. 4 SchwbAV, des § 26 Abs. 1 Satz 1 SchwbAV, gestützt auf das Wort »Einrichtung« in der Überschrift dieser Vorschrift steht somit der eindeutige Wortlaut der konkreten Leistungsbeschreibung entgegen. Allerdings muss die Auslegung dieser verordnungsrechtlichen Norm mit den Bestimmungen höherrangigen Gesetzesrechts in Einklang stehen, hier folglich insbesondere mit Wortlaut und Zweck des § 185 Abs. 3 Nr. 2 Buchstabe a) SGB IX und der UN-BRK.
3. Auslegung und Anwendung des § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV auf der Grundlage des § 185 SGB IX sowie der UN-BRK
3.1 Die begleitende Hilfe im Arbeitsleben nach § 185 SGB IX
Leistungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV an Arbeitgeber gehören zur begleitenden Hilfe im Arbeitsleben. Diese ist eine zentrale Aufgabe der InÄ, § 185 Abs. 1 Nr. 3 SGB IX.12 Sie hat das Ziel, Arbeitsplätze schwerbehinderter Menschen dauerhaft zu sichern.13 Dies ist auch die Zielstellung der finanziellen Leistungen der InÄ an Arbeitgeber im Rahmen der begleiten- den Hilfe im Arbeitsleben, wie sich aus § 185 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. Abs. 2 Sätze 2 und 6 Halbsatz 1 SGB IX ergibt.14
3.2 Die UN-BRK als Auslegungsmaßstab und Förderverpflichtung
Zu beachten ist ferner die UN-BRK, sowohl als EU- Recht als auch als nationales deutsches Recht.
3.2.1 Art. 27 UN-BRK als maßgebliche Vorschrift
Gem. Art. 27 Abs. 1 Satz 2 Buchst. e) und h) UN-BRK haben die Vertragsstaaten das in Abs. 1 Satz 1 enthaltene Teilhaberecht behinderter Menschen auf gleichberechtigte Beschäftigung (insbes.) auf dem allg. Arbeitsmarkt im privaten Sektor u. a. durch Maßnahmen zum
»Erhalt und Beibehaltung« eines Arbeitsplatzes zu fördern. Die Sicherung bestehender Beschäftigungsverhältnisse auf dem allg. Arbeitsmarkt ist somit integraler Bestandteil der beruflichen Inklusion im Sinne der UN-BRK. Die begleitende Hilfe im Arbeitsleben verwirklicht damit einen zentralen Auftrag der UN-BRK an Deutschland als Vertragsstaat.15
3.2.2 Förderpflichten der Vertragsstaaten nach der UN-BRK
Da die UN-BRK – hier Art. 27 Abs. 1 Satz 2 – Förderpflichten der Vertragsstaaten begründet, sind ihre Bestimmungen und Zielstellungen bei der Auslegung und Anwendung des Leistungsrechts des Schwerbehindertenrechts strikt zu beachten, wie sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 2 UN-BRK, insbes. Buchst. a) ergibt.16
3.2.3 »Besondere Fördermaßnahmen« im Sinne des Art. 5 Abs. 4 UN-BRK
Art. 5 Abs. 3 UN-BRK bestimmt, dass »besondere Maßnahmen«, die zur Förderung der tatsächlichen Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen erforderlich sind, nicht als Diskriminierung im Sinne der Konvention gelten. Die Vorschrift erlaubt also eine »positive Diskriminierung« zugunsten behinderter Menschen, das heißt etwa spezifische Förderprogramme für diese Personengruppe, die über die Fördermaßnahmen für die Allgemeinheit bzw. andere Personengruppen hinausreichen. Dazu gehört z. B. in Deutschland die Beschäftigungsquote zugunsten schwerbehinderter Menschen nach § 154 SGB IX.
Im EU-Gemeinschaftsrecht ergibt sich die Zulässigkeit solcher positiven Maßnahmen neben der auch für die EU geltenden UN-BRK17 zudem primärrechtlich aus Art. 157 Abs. 4 AEUV, ferner aus Art. 7 der Richtlinie 2000/78/EG.18
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass das nationale deutsche Recht neben der UN-BRK positive Maßnahmen im Bereich der Teilhabe am Arbeitsleben für Menschen mit Behinderung ebenfalls ausdrücklich erlaubt, und zwar in § 5 AGG.19
Im Hinblick auf die Teilhabe von Menschen mit Behin- derungen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt bestimmt speziell Art. 27 Abs. 1 Satz 2 Buchst. h) UN-BRK die Zulässigkeit positiver Maßnahmen für die Privatwirtschaft und erklärt sie zu Förderpflichten der Vertragsstaaten.
Zu den positiven Maßnahmen in diesem Sinne zählen auch finanzielle Förderleistungen zugunsten von Menschen mit Behinderungen,20 namentlich die Ausgleichsabgabe21 und damit aufgrund der ihr innewohnenden finanziellen Ausgleichsfunktion zwischen den Arbeitgebern, die keine oder zu wenig schwerbehinderte Menschen beschäftigen, und denen, die schwerbehinderte Menschen beschäftigen, auch finanzielle Leistungen an Arbeitgeber.
Art. 5 Abs. 4 UN-BRK ermöglicht daher i. V. m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 27 Abs. 1 Satz 2 UN-BRK nationale finanzielle Unterstützungsprogramme für IU, die über diejenigen für die Wirtschaft/die Arbeitgeber allgemein hinausgehen und den Zweck haben, die inklusive Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in IU als quantitativ wie qualitativ besonders effektive Form der Beschäftigung beruflich erheblich beeinträchtigter behinderter Menschen zu sichern.
3.2.4 IU als idealtypische Beschäftigungsform im Sinne des Art. 27 UN-BRK
Inklusionsbetriebe beschäftigen zwischen 30 und 50 % ihrer Belegschaft beruflich besonders betroffene behinderte Menschen, § 215 SGB IX. Inklusionsbetriebe verwirklichen damit idealtypisch das in Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 UN-BRK enthaltene Gebot eines inklusiven Arbeitsmarkts.22 Die Förderung des Erhalts vorhandener Arbeitsplätze schwerbehinderter Menschen i. S. d. § 215 Abs. 2 SGB IX in Inklusionsbetrieben durch die InÄ dient daher der Umsetzung der dargelegten rechtlichen Verpflichtungen aus der UN-BRK.
4. Die Auslegung und Anwendung des § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV im Einzelnen
Die zuvor dargestellten Zielvorstellungen des SGB IX und der UN-BRK sowie das aus der UN-BRK resultierende grundsätzliche Fördergebot an die InÄ zur Sicherung vorhandener Arbeitsplätze in Inklusionsbetrieben prägen daher maßgeblich die Auslegung und Anwendung des § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV.
4.1 Generalklausel und Auffangtatbestand
Diese Vorschrift versetzt als Generalklausel und Auffangtatbestand die InÄ im Bereich der finanziellen Leistungen an Arbeitgeber in den Stand, flexibel auf jeweilige betriebliche Bedarfstatbestände bei der Teilhabe schwerbehinderter Menschen auf dem allg. Arbeitsmarkt einzugehen, indem auch über die in §§ 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 sowie 27 SchwbAV geregelten Leistungen hinaus Leistungen zur Arbeitsplatzsicherung erbracht werden können.23 Nach der Regierungs-Begründung soll durch die Fördermöglichkeit nach Abs. 1 Nr. 4 künftigen, bei Erlass der SchwbAV im Jahre 1988 noch nicht absehbaren Förderungsnotwendigkeiten Rechnung getragen werden.24 Bedarfstatbestand in diesem Sinne ist hier die Überbrückung corona-bedingter Umsatzeinbrüche und Einnahmeausfälle in Inklusionsbetrieben, die die Arbeitsplätze der dort beschäftigten beruflich besonders beeinträchtigten schwerbehinderten Menschen akut und massiv bedrohen.
4.2 IU als inklusive Beschäftigungsform und (zumeist) gemeinnützige Arbeitgeber
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Inklusionsbetriebe mit der Beschäftigung eines hohen Anteils schwerbehinderter Menschen aus den Zielgruppen des § 215 Abs. 2 SGB IX, deren Teilhabe auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt definitionsgemäß auf besondere Schwierigkeiten stößt, in erheblichem Umfang Personal einsetzen (müssen), mit dem sich nur schwerlich wirtschaftlich positive Ergebnisse im Wettbewerb erzielen lassen.25 Hinzu kommt, dass Inklusionsbetriebe zumeist gemeinnützig sind. Das Gemeinnützigkeitsrecht aber setzt der Überschusserzielung und Rücklagenbildung enge Grenzen. Angesichts dieser spezifischen, durch rechtliche Vorgaben bedingten Wettbewerbs- und Rücklagensituation sind viele Inklusionsbetriebe in besonders intensivem Maß von unmittelbar oder mittelbar durch die Corona-Pandemie verursachten akuten und existenzbedrohenden Umsatz- und Liquiditätsengpässen bzw. -ausfällen betroffen.
4.3 Besondere Förderungswürdigkeit der IU
Wie schon die Tatsache zeigt, dass Inklusionsbetriebe neben den allgemeinen Leistungen der InÄ an Arbeitgeber nach § 185 Abs. 3 Nr. 2 SGB IX mit § 217 SGB IX zusätzliche Förderleistungen erhalten, sind Inklusionsbetriebe nach dem gesetzgeberischen Willen besonders förderungsbedürftig und -würdig. Das beruht auf dem hohen Anteil beschäftigter schwerbehinderter Menschen mit erheblichen beruflichen Beeinträchtigungen gem. § 215 Abs. 2 SGB IX und den dadurch bedingten spezifischen wirtschaftlichen Wettbewerbsnachteilen gegenüber den anderen Arbeitgebern des allgemeinen Arbeitsmarkts.
4.4 Leistungen an IU nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV im Verhältnis zu allgemeinen öffentlichen Förderprogrammen zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie
Finanzielle Hilfen zur Überbrückung von existenzgefährdenden Liquiditätsproblemen gibt es allgemein für Unternehmen (s. Teil A 4). Sofern und soweit auch Inklusionsbetriebe davon partizipieren (können), stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis Nothilfen der InÄ im hier besprochenen Sinn zu diesen allgemeinen Wirtschaftshilfen stehen.
Zum einen gilt, dass solche allgemeinen wirtschaftlichen Unterstützungen nicht mit dem Verweis auf mögliche Leistungen der InÄ an Inklusionsbetriebe gem. § 26 Abs. 1 Satz 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV versagt oder gekürzt werden dürfen; das folgt aus § 185 Abs. 6 Satz 1 SGB IX. Umgekehrt dürfen die InÄ aber Finanzhilfen allgemeiner Art an Inklusionsbetriebe bedarfsabhängig ergänzen bzw. aufstocken. Das in § 185 Abs. 6 Satz 2 Halbs. 2 SGB IX enthaltene Aufstockungsverbot für Leistungen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben gilt nämlich nur in Bezug auf Leistungen der Rehabilitationsträger, wie sich aus dem textlichen und systematischen Zusammenhang mit § 185 Abs. 6 Satz 2 Halbs. 1 SGB IX ergibt.
Leistungen der InÄ an Inklusionsbetriebe gem. § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV in Form von Zuschüssen zur Überbrückung vorübergehender, existenzgefährdender Liquiditätsprobleme zwecks Erhaltung der Arbeitsplätze der Zielgruppenbeschäftigten widersprechen somit nicht dem Wortlaut des § 185 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. a) SGB IX. Sie sind nach alledem nicht nur rechtlich zulässig, sondern insbesondere nach der UN- BRK sogar geboten.
5. Art und Höhe der Leistungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV an IU
Die Art und die Höhe einer solchen Leistung bestimmen sich dabei nach den Umständen des Einzelfalles, § 26 Abs. 2 SchwbAV.
5.1 Leistung als Zuschuss
5.1.1 Nicht rückzahlbare Zuwendungen als adäquate Form der Förderung
Angesichts der o. g. wirtschaftlichen Wettbewerbs- und Rücklagensituation des Großteils der Inklusionsbetriebe ist die Gewährung eines zurückzuzahlenden Darlehens, wie sie § 26 Abs. 1 Satz 1 SchwbAV als eine der beiden Leistungsformen vorsieht, nicht sachgerecht und gefährdet das Ziel der langfristigen Sicherung der Arbeitsplätze auch nach Beendigung der Corona-Krise. Denn ein Darlehen verschiebt die wirtschaftliche Belastung nur in zeitlicher Hinsicht, weil die Inklusionsbetriebe nach Ende der Corona-Pandemie Liquiditätseinbußen über einen längeren Zeitraum durch das Aufbringen der Darlehensraten hinnehmen müssten. Diese sind zwar nicht so einschneidend wie die aktuellen Liquiditätsprobleme, sie behindern aber den Aufbau notwendiger neuer Liquidität. Daher sind nicht rückzahlbare Zuschüsse der InÄ zur Überbrückung der vorübergehenden Liquiditätsschwierigkeiten geboten.
5.1.2 Wiederholte Leistung
Diese Zuschüsse können einmalig erbracht werden. Sie können, insbesondere bei vorhersehbar länger andauernden corona-bedingten Liquiditätsproblemen aber auch befristet fortlaufend für einen bestimmten, ggf. verlängerbaren Zeitraum geleistet werden. Sie können bei Bedarf auch wiederholt erbracht werden.
5.1.3 Höhe der Zuschüsse
Hinsichtlich der Höhe der Zuschüsse sind vor allem die wirtschaftliche (Not)Lage des jeweiligen Inklusionsbetriebs und die Notwendigkeit, bis zum Eingreifen allgemeiner finanzieller Hilfen der öffentlichen Hand (EU, Bund, Länder, Kommunen) mit vergleichbarer Zielsetzung existenz- und damit arbeitsplatzsichernd tätig zu werden, maßgeblich. Als Obergrenze für die Zuschusshöhe und die damit verbundene Arbeitsplatzsicherung bezogen auf einen Arbeitsplatz wird der Betrag zu gelten haben, den das InA nach seinen jeweiligen Förderrichtlinien als Investitionsförderung pro neu geschaffenem Arbeitsplatz regelhaft bereitstellt.
5.2 Andere bzw. weitere Formen der finanziellen Förderung der IU aufgrund corona-bedingter wirtschaftlicher Notlagen
Alternativ zum Zuschuss (oder ergänzend dazu) kommen außerdem folgende Unterstützungsleistungen der InÄ nach konkreter Fallgestaltung beim jeweiligen IU in Frage:
– vorgezogene, auch aufaddierte Auszahlung der laufenden Nachteilsausgleiche,
– Betriebskostenzuschüsse für Fixkosten wie Miete, Energie usw. (auch als Aufstockung der corona-bedingten Hilfen Dritter, vgl. dazu Ziff. 4.4),
– Tilgungs- und Zinszuschüsse z. B. für corona-bedingt ausgereichte KfW-Darlehen (siehe oben dazu Teil A Ziff. 4.2.2) sowie die
– Umwandlung von früheren Investitionsdarlehen der InÄ (§ 217 SGB IX) in Zuschüsse, zumindest aber Aussetzung der Tilgung und (ggf. vorübergehender) Verzicht auf die Zinszahlung bei verzinslich ausgereichten Darlehen.
5.3 Begrenzung finanzieller Hilfen aus Mitteln der Ausgleichsabgabe durch das EU-Beihilferecht
Zuschüsse usw. nach deutschem Recht an IU sind europarechtlich als »Beihilfen« zu qualifizieren. Sie unterliegen daher den (höherrangigen) Bestimmungen des EU-Beihilferechts und den dort geregelten Restriktionen (z. B. hinsichtlich verbundener Unternehmen und der absoluten Leistungshöhe, siehe dazu auch schon Teil A Ziff. 4.2.1 und 4.6). Entsprechende finanzielle Hilfen der InÄ müssen daher europarechtskonform ausgestaltet sein.
Allerdings ist die EU als Ganzes der UN-BRK beigetreten. Diese ist damit für die EU völkerrechtlich verbindlich und bei der Auslegung und Anwendung (auch) des EU-Beihilferechts heranzuziehen.26 Wegen der in Art. 27 UN-BRK normierten besonderen Förderpflichten in Bezug auf IU zugunsten der dort beschäftigten (schwer-)behinderten Menschen und der Zulässigkeit positiver Maßnahmen zugunsten dieser Zielgruppe, die über die Hilfen für andere Personen-/Zielgruppen hinausgehen (siehe dazu oben Ziff. 3.2, insbesondere 3.2.3), ließe sich beispielsweise vertreten, die IU von den Restriktionen des EU-Beihilferechts in Bezug auf verbundene Unternehmen auszunehmen. Dies kann allerdings hier nicht näher untersucht werden, sondern müsste an anderer Stelle noch gesondert und vertieft rechtlich geprüft werden.
6. Finanzierung der corona-bedingten finanziellen Leistungen an IU aus Mitteln des Ausgleichsfonds
Bis zum 31.12.2003 förderte der Ausgleichsfonds beim BMAS mit seinen Mitteln der Ausgleichsabgabe den Aufbau von unternehmensinternen Integrationsbetrieben und -abteilungen, vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 3 SchwbAV a. F. und § 46 SchwbAV n. F. Das war der Beitrag des Ausgleichsfonds zum »Aufbau einer ausreichenden Zahl von Integrationsprojekten«.27 Ein solcher maßnahmebezogener befristeter Finanzierungsbeitrag entsprach der üblichen Förderlogik des Ausgleichsfonds.
Vor dem Hintergrund der aktuellen Arbeitsplatzgefährdung in den IU durch die Corona-Pandemie und ihre wirtschaftlichen Folgen ist zu bedenken, dass § 161 Satz 1 SGB IX dem Ausgleichsfonds neben der Förderung der Einstellung schwerbehinderter Menschen auch die Förderung ihrer Beschäftigung zur Aufgabe macht. Zu beachten ist ferner, dass die wirtschaftlichen, arbeitsplatzbedrohenden Folgen der Corona-Krise deutschlandweit eingetreten sind und weiter eintreten und der Ausgleichsfonds gerade solche Maßnahmen fördern soll, »die den Interessen mehrerer Länder auf dem Gebiet der Förderung der Teilhabe schwerbehinderter Menschen am Arbeitsleben dienen« (§ 161 Satz 1 SGB IX).
Die zuvor dargelegte Zuschussgewährung an Inklusionsbetriebe aus Mitteln der Ausgleichsabgabe durch die InÄ zur Überbrückung vorübergehender existenzbedrohender Liquiditätsengpässe bzw. -ausfälle ist eine der Corona-Pandemie geschuldete zeitlich befristete Maßnahme zur Sicherung der früher schon aus Mitteln der Ausgleichsabgabe geförderten Arbeitsplätze schwerbehinderter Menschen aus den Zielgruppen des § 215 Abs. 2 SGB IX. An der Finanzierung der Schaffung dieser Arbeitsplätze hatte sich der Ausgleichsfonds beim BMAS beteiligt. Die Auswirkungen der Corono-Pandemie treffen Inklusionsbetriebe bundesweit. Die jetzt anstehende, kurzfristig zu erbringende Nothilfe für Inklusionsbetriebe trifft die einzelnen InÄ – wie auch die anderen Leistungsgeber – unvorbereitet und wird ein beträchtliches Finanzvolumen erfordern. Die InÄ haben diese Ausgaben nicht in ihren Haushalten veranschlagt, ein Teil von ihnen dürfte aktuell auch nicht über ausreichend Ausgleichsabgabemittel für diese Nothilfe-Zuschüsse verfügen. Eine Übernahme der Finanzierung durch den Ausgleichsfonds entspricht der Fördersystematik dieses Fonds und seiner Ausrichtung auf bundesweite, i. d. R. befristete Maßnahmen. Die Übernahme der Finanzierungsverantwortung für die Betriebskostenzuschüsse an Inklusionsbetriebe zur Überbrückung corona-bedingter Liquiditätsprobleme durch den Ausgleichsfonds wäre daher – zumindest in maßgeblichem Umfang – angebracht.
7. Exkurs: Liquiditätshilfen/Betriebskostenzuschüsse nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV auch bei individuellen wirtschaftlichen Notlagen einzelner IU/Arbeitgeber außerhalb allgemeiner Wirtschaftskrisen?
Es stellt sich die Frage, ob das zuvor für § 26 Abs. 1 Nr. 4 SchwbAV gefundene Auslegungsergebnis auch auf Fälle angewandt werden kann, in denen existenzbedrohende und damit arbeitsplatzgefährdende wirtschaftliche/finanzielle Not- bzw. Schieflagen nicht durch eine allgemeine branchenübergreifende bzw. -spezifische wirtschaftliche Notsituation wie die Corona-Pandemie bedingt sind, sondern durch konkret betriebsbezogene, inner- oder außerbetriebliche, das heißt individuelle wirtschaftliche Probleme eines einzelnen Inklusionsbetriebs. Zu denken ist insoweit etwa an Zahlungsausfälle für erbrachte Leistungen in Folge einer Kundeninsolvenz, an technische Fertigungsprobleme, Personalengpässe oder Managementfehler. Darf das Integrationsamt auch in solchen Einzelfällen existenz- und folglich arbeitsplatzsichernde Betriebskostenzuschüsse der oben dargestellten Art erbringen? Zum einen ist insoweit darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Leistungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV um außergewöhnliche Bedarfe/Maßnahmen handeln muss.28 Das trifft auf übliche individuelle wirtschaftliche Probleme wie die gerade genannten nicht zu. Zum anderen beruht – wie oben unter Ziff. 3.2.3 dargelegt – das zuvor gefundene Auslegungs- und Anwendungsergebnis zu § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV gerade auch auf der Ausstrahlungswirkung des Art. 27 UN-BRK und den dort ermöglichten bzw. geforderten »positiven Maßnahmen« zur Beschäftigungssicherung zugunsten (schwer-)behinderter Menschen im privaten Sektor auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Unter den besonderen = positiven Maßnahmen im Sinne der UN-BRK sind allerdings, in Abgrenzung zu den einzelfallbezogenen »allgemeinen Vorkehrungen« (vgl. Art. 5 UN-BRK) stets generelle, über einen Einzelfall, einen einzelnen Arbeitgeber hinausgehende Programme, Maßnahmen oder Projekte zu verstehen.29 Das bedeutet, dass auf einen einzelnen Betrieb aufgrund individueller wirtschaftlicher Probleme bezogene Betriebs(Kosten)Zuschüsse und vergleichbare finanzielle Notfallhilfen jedenfalls nicht ohne weiteres und regelhaft auf § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV gestützt werden dürfen, wie dies in allgemeinen wirtschaftlichen Krisensituationen wie dargelegt möglich ist. Vielmehr bedarf es bei individuellen Schieflagen eines Inklusionsbetriebs u. a. einer genauen Ermittlung der Ursachen der wirtschaftlich-finanziellen Notlage, ihrer Steuerbarkeit durch den betroffenen Betrieb, der wettbewerbsrechtlichen Unschädlichkeit der finanziellen Hilfen aus der Ausgleichsabgabe, der Möglichkeiten zur anderweitigen Beschäftigung der Personen aus den Zielgruppen sowie der Unterstützungsmöglichkeiten etwaiger Gesellschafter des IU. Außerdem wird im Regelfall eine externe betriebswirtschaftliche Analyse und Beratung stattzufinden haben; diese kann vom Integrationsamt gem. § 217 Abs. 1 SGB IX gefördert werden. Je nach Ergebnis dieser Prüfungen und der Abwägung beim Handlungsermessen kann dann allenfalls ausnahmsweise eine finanzielle Leistung des Integrationsamts nach § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 SchwbAV an ein einzelnes IU in Frage kommen.
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass sich das in Teil 1 dieses Aufsatzes dargestellte 100 Mio. Euro-Sonderprogramm des Bundes (vgl. br 2020, S. 156, 161), mit dem insbesondere gemeinnützige Inklusionsbetriebe und andere gemeinnützige Sozialunternehmen in der Corona-Pandemie unterstützt werden sollen, verzögert. Voraussichtlich tritt die Regelung zum 1. 1. 2021 in Kraft. Das BMAS verweist auf die Verlängerung der Überbrückungshilfen von September bis Dezember 2020, die als sog. Überbrückungshilfen II auch niedrigschwellige Zugangsvoraussetzungen enthalten sollen.
Anmerkungen:
6 Vgl. dazu und zu den anderen finanziellen Hilfen für IU und WfbM ausführlich Tabbara, Soziale Sicherheit 10/2020, S. 344 ff.
7 Ebenso Tabbara, a. a. O., S. 344.
8 Vgl. Adlhoch in Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, § 134 a. F. RdNr. 4.
9 Deinert/Welti/Ritz, SWK-BehindertenR, 2. Aufl. 2018, Inklusionsprojekte RdNr. 1 a. E.
10 Vgl. die Gesetzesbegründung zur gleichlautenden Vorgängervorschrift § 53 c SchwbG, BT-Drs. 14/3372, S. 24; Adlhoch, a. a. O., und die Ziffern 1.2 sowie 5.2 Buchst. a) der BIH-Förderempfehlungen für Inklusionsbetriebe.
11 Vgl. dazu Cramer, SchwbG, 5. Aufl. 1998, § 26 SchwbAV RdNr. 2 und Adlhoch in Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, a. a. O., § 102 SGB IX a. F. RdNr. 146.
12 Vgl. Adlhoch, br 2020, S. 1.
13 Vgl. BIH-Jahresbericht 2018/2019, S. 10 f. und 23 ff.; Adlhoch, br 2019, S. 177.
14 Vgl. BIH-Jahresbericht 2018/2019, a. a. O., und Deinert/ Welti/Ritz, SWK-BehindertenR, Begleitende Hilfe, RdNr. 6, 7 sowie Adlhoch, br 2020, S. 1, 3.
15 Vgl. dazu allg. Baur/Adlhoch, NDV 2019, S. 223/225 f. sowie speziell zur begleitenden Hilfe im Arbeitsleben Adlhoch, br 2019, S. 177.
16 Vgl. dazu Baur/Adlhoch, NDV 2019, S. 223/225/226.
17 Vgl. Baur/Adlhoch, NDV 2019, S. 223/225 m. w. N.
18 Vgl. Deinert/Welti/Fuerst, SWK-Behindertenrecht, Positive Maßnahmen RdNr. 2, 3; Berghahn/Klapp/Tischbirek, Evaluation des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes, 2016, S. 63 ff. (www.antidiskriminierungsstelle.de); Klose/Merx, Positive Maßnahmen zur Verhinderung oder zum Ausgleich bestehender Nachteile im Sinne des § 5 AGG, 2010, S. 13 ff. (www.antidiskriminierungsstelle.de)
19 Vgl. Deinert/Welit/Fuerst, SWK-BehindertenR, Positive Maßnahmen, RdNr. 5; Klose/Merx, a. a. O., S. 17 ff.; Berghahn/Klapp/Tischbirek, a. a. O., S. 58 f.
20 Klose/Merx, a. a. O., S. 50.
21 Deinert/Welti/Fuerst, SWK-BehindertenR, Positive Maßnahmen, RdNr. 6.
22 Vgl. dazu die Beiträge von Rustige (S. 167 ff.), Auernheimer (S. 176 ff.) und Baur (S. 185 ff.) in Schwendy/Rustige/Stadler/ Wunsch (Hrsg.), Integrationsunternehmen als Wegweiser zu Inklusion, Neumünster 2015.
23 Vgl. Adlhoch, Die neue Schwerbehinderten-Ausgleichs-abgabeverordnung, Stuttgart/München 1988, S. 29 = br 1988, S. 126 = Adlhoch in Ernst/Baur/Jäger-Kuhlmann, SGB IX, § 102 a. F., RdNr. 149 sowie Cramer, a. a. O., § 26 SchwbAV, RdNr. 2.
24 BR-Drs. 482/87, S. 65.
25 Vgl. BIH Jahresbericht 2017/2018, S. 33; Maaßen br 2004, S. 26.
26 Vgl. dazu Baur/Adlhoch, NDV 2019, S. 223, 225 m. w. N.
27 BT-Drs. 14/3372, S. 24.
28 Vgl. Pahlen in Neumann/Pahlen/Winkler/Jabben, SGB IX, 13. Aufl. 2018, § 26 SchwbAV, RdNr. 5.
29 Vgl. Krah/Zimmermann, Das Konzept der angemessenen Vorkehrungen in der deutschen Rechtsordnung, S. 2 f. (www. antidiskriminierungsstelle.de); Berghahn/Klapp/Tischbirek, a. a. O., S. 58 f.