von Dr. Lisa Ulrich, Teamleiterin Teilhabeverfahrensbericht, Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e.V. (BAR)
I. Der Teilhabeverfahrensbericht nach § 41 SGB IX
Der Teilhabeverfahrensbericht nach § 41 SGB IX wurde mit Inkrafttreten des Teil 1 des Bundesteilhabegesetzes zum 1.1.2018 eingeführt und erscheint seit 2019 jährlich. Entlang 16 gesetzlich vorgeschriebener Sachverhalte erfassen die gesetzlichen Krankenkassen, die Bundesagentur für Arbeit, die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung und der gesetzlichen Rentenversicherung, die Träger im Rahmen des Rechts der sozialen Entschädigung, die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sowie der Eingliederungshilfe verschiedene Kennzahlen zu Verfahrensabläufen im Reha-Prozess.
Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e.V. (BAR) ist vom Gesetzgeber beauftragt, die an sie übermittelten Angaben unter Beteiligung der Rehabilitationsträger auszuwerten und jährlich einen Bericht zu veröffentlichen.1 Die Daten, die die über 1200 Rehabilitationsträger erfassen, beziehen sich bspw. auf die Anzahl der bei ihnen gestellten Anträge auf Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe, auf deren Verfahrensdauern, auf die Anzahl von Weiterleitungen, auf die Entscheidungsarten der Anträge (u.a. Ablehnung oder vollständige Bewilligung) und auf die Anzahl von Rechtsbehelfen wie Widerspruch und Klage. Daneben fließen auch die Daten der Rehabilitationsträger über Art und Höhe der Selbsthilfeförderung in den Teilhabeverfahrensbericht ein.2 Die im Bericht veröffentlichten Daten umfassen immer ein Kalenderjahr.3 Die Angaben der Rehabilitationsträger sind im Bericht nicht namentlich, sondern pseudonymisiert anhand einer Buchstaben- und Zahlenkombination dargestellt (PUB-ID). Das Pseudonym ermöglicht nur Rückschlüsse auf den Trägerbereich.4
Seit 2017 ist bei der BAR eine trägerübergreifende Arbeitsgruppe zum Teilhabeverfahrensbericht tätig. Ihr gehören Vertreterinnen und Vertreter aus allen Trägerbereichen an, für die die gesetzliche Berichtspflicht gilt. Aufgaben der Arbeitsgruppe sind die Verständigung auf eine gemeinsame Auslegung der Merkmale nach § 41 SGB IX sowie die Formulierung einheitlicher Definitionen und Begrifflichkeiten.5 Durch diese gemeinsam abgestimmten Grundlagen sind die Merkmale für die Erfassung im Rahmen des Teilhabeverfahrensberichts hinreichend konkretisiert und ein Abweichen einzelner Trägerbereiche von den gemeinsam getroffenen Definitionen möglichst ausgeschlossen. Mit dem Teilhabeverfahrensbericht werden somit erstmalig einheitliche und trägerübergreifende Daten zum Reha- und Teilhabesystem erfasst.
Aus Sicht des Gesetzgebers soll der Teilhabeverfahrensbericht Transparenz herstellen und anhand von Kennzahlen Antworten auf Fragen zur Umsetzung gesetzlicher Verfahrensvorschriften und zur trägerübergreifenden Zusammenarbeit geben. Gleichzeitig soll er Möglichkeiten der Evaluation und Steuerung eröffnen.6
II. Drei Berichte – viele Erkenntnisse
Der 1. Teilhabeverfahrensbericht
Der 1. Teilhabeverfahrensbericht ist Ende 2019 erschienen und bildet die Daten der Rehabilitationsträger aus 2018 ab.7 Aufgrund der engen zeitlichen Taktung zwischen dem Beginn der Berichtspflicht und den dafür erforderlichen Vorarbeiten aufseiten der Rehabilitationsträger wurde mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) ein stufenweises Vorgehen vereinbart: Das Berichtsjahr 2018 wird als Übergangsphase angesehen. Das stufenweise Vorgehen bestand für alle Trägerbereiche darin, ihrer Berichtspflicht für das Jahr 2018 – wenn erforderlich – zunächst mit ausgewählten Pilotträgern nachzukommen.8 Die jeweiligen Spitzenverbände und obersten Landesbehörden als Vertreter für die Trägerbereiche wurden aufgefordert, bis zu fünf Pilotträger aus ihrem Trägerbereich – möglichst über das gesamte Bundesgebiet verteilt – zu benennen. Insgesamt liegen für den 1. Teilhabeverfahrensbericht die Daten von 39 Trägern zu 2,3 Millionen Anträgen vor. Die Bundesagentur für Arbeit und der Trägerbereich der gesetzlichen Rentenversicherung haben vollständig, d.h. mit allen Trägern Daten erfasst. Aus den restlichen Trägerbereichen wurden Pilotträger benannt.9 Somit bildet der 1. Teilhabeverfahrensbericht für diese Trägerbereiche nicht die Daten aller Rehabilitationsträger aus diesem Bereich ab. Dadurch ist die zur Verfügung stehende Datengrundlage im ersten Teilhabeverfahrensbericht unvermeidlich reduziert. Auf dieser Grundlage können keine Aussagen über den jeweiligen gesamten Trägerbereich getroffen werden. Diesen Umstand gilt es beim Referenzieren der Daten aus dem ersten Teilhabeverfahrensbericht und bei der Lesart seiner Ergebnisse zwingend zu berücksichtigen.
Die gesetzlich vorgesehene Beteiligung der Rehabilitationsträger an der Auswertung ihrer Angaben erfolgte für den ersten Bericht über bilaterale Erörterungsgespräche mit allen Trägern, die Daten dafür übermittelt haben.10 Auf Basis der ausgewerteten Datendarstellungen haben Vertreterinnen und Vertreter aus jedem Trägerbereich auf trägerspezifische Besonderheiten hingewiesen, die aus ihrer Sicht für eine qualitative Einordnung der Daten erforderlich sind. Diese von den Trägern gegebenen Hinweise sind im Bericht in einer farblich abgesetzten Infobox „Aus den Trägerbereichen“ wiederzufinden. Außerdem haben die Bundesagentur für Arbeit und der Spitzenverband der gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) jeweils eigene Beiträge für den Bericht verfasst, in denen auf trägerspezifische Aspekte hingewiesen wird, die über die Eingaben in den Infoboxen hinausgehen.11
Der 2. Teilhabeverfahrensbericht
Zum Jahresende 2020 ist der 2. Teilhabeverfahrensbericht erschienen.12 Während der erste Bericht die Daten von 39 Trägern enthält und nur einen Ausschnitt des Reha- und Teilhabesystems abbildet, umfasst der zweite Bericht die Datenmeldungen aus allen Trägerbereichen. Es liegen somit erstmalig vergleichbare Daten zu Verfahrensabläufen des gesamten Reha- und Teilhabesystems vor. Insgesamt 991 Träger haben ihre Daten für den 2. Teilhabeverfahrensbericht an die BAR übermittelt. Das entspricht 78,7 Prozent aller 1259 Träger, die bei der BAR für das Berichtsjahr 2019 für eine Datenübermittlung registriert waren.
Im Vergleich zum 1. Teilhabeverfahrensbericht hat sich die Anzahl der zu meldenden Datensätze für den 2. Teilhabeverfahrensbericht maßgeblich erhöht. Aus diesem Grund musste das Vorgehen zur Plausibilitäts- und Validitätsprüfung der übermittelten Daten neu strukturiert werden. Dieses Verfahren ist ein wichtiger und gängiger Bestandteil jeder statistischen Datenanalyse und dient u.a. der Sicherung einer ausreichend hohen Datenqualität.13 Nur so können belastbare Aussagen aus den Daten abgeleitet werden. Die Plausibilitäts- und Validitätsprüfung hat zur Folge, dass die verwendete Datengrundlage von Sachverhalt zu Sachverhalt unterschiedlich sein kann. Für die pseudonymisierte Darstellung wurde die Vergabe der PUB-ID für den 2. Teilhabeverfahrensbericht letztmalig randomisiert und neue Pseudonyme vergeben. Das bedeutet, dass sich hinter den Pseudonymen im 2. Teilhabeverfahrensbericht nicht dieselben Träger verbergen wie im 1. Teilhabeverfahrensbericht.
Die Beteiligung der Träger an der Auswertung ihrer Angaben ist aufgrund der weitaus höheren Anzahl übermittelter Datensätze ab dem 2. Teilhabeverfahrensbericht nicht mehr über bilaterale Erörterungsgespräche leistbar. Die Beteiligung erfolgt seitdem über den in 2020 gegründeten Beirat Teilhabeverfahrensbericht. Zur Besetzung des Beirats bat die BAR die Spitzenverbände und obersten Landesbehörden um Benennung von Vertretern bzw. Vertreterinnen für die jeweiligen Trägerbereiche. Der BAR liegen dafür Rückmeldungen aus sämtlichen Trägerbereichen vor. Damit sind alle Rehabilitationsträger, die Daten für den Teilhabeverfahrensbericht übermitteln, im Beirat repräsentiert und ihre Beteiligung an der Auswertung ihrer Angaben ist sichergestellt. Das BMAS und der Sachverständigenrat Partizipation der BAR (SVR Partizipation) entsenden jeweils einen Vertreter bzw. eine Vertreterin mit Gaststatus in beratender Funktion in den Beirat. Der Gaststatus begründet sich daraus, dass das BMAS und der SVR Partizipation zwar keine Rehabilitationsträger sind, gleichwohl eine wichtige Rolle für den Teilhabeverfahrensbericht einnehmen: Das BMAS vertritt den Gesetzgeber als Auftraggeber des Teilhabeverfahrensberichts; der SVR Partizipation vertritt die Sichtweise der Menschen mit Behinderungen.
Für den 2. Teilhabeverfahrensbericht haben die Mitglieder des Beirats auf Basis der ausgewerteten Datendarstellungen auf trägerspezifische Besonderheiten hingewiesen, die aus ihrer Sicht für eine qualitative Einordnung der Daten erforderlich scheinen. Diese Hinweise sind auch im zweiten Bericht weiterhin in einer farblich abgesetzten Infobox zu jedem Sachverhalt zu finden und werden ergänzt um eigene Beiträge aus manchen Trägerbereichen.14
Der 3. Teilhabeverfahrensbericht
Der aktuell vorliegende 3. Teilhabeverfahrensbericht15 zeichnet sich durch zwei Besonderheiten aus: Zum einen liegen diesem Bericht die Daten aus dem Jahr 2020 zugrunde. Dieses Jahr war in allen Bereichen durch die SARS-CoV-2-Pandemie geprägt und hat auch das System der Rehabilitation und Teilhabe auf unterschiedlichen Ebenen beeinflusst.16 Nicht zuletzt liefern auch die Daten aus dem Teilhabeverfahrensbericht Hinweise zu den Auswirkungen der Pandemie auf das Antrags- und Leistungsgeschehen im Bereich der Rehabilitation und Teilhabe.
Des Weiteren ist der 3. Teilhabeverfahrensbericht der zweite Bericht in Folge, für den alle Rehabilitationsträger ihre Angaben erfassen und übermitteln mussten. Liegt eine Serie von zeitlich geordneten Auswertungsergebnissen vor, die aus Datenerhebungen stammen, die in gleichbleibenden Abständen am gleichen Untersuchungsgegenstand zu gleichen Merkmalsdefinitionen durchgeführt werden, können durch Zeitreihenanalysen unter anderem Verläufe und Veränderungen beschrieben und abgebildet werden.17 Somit können mit den Angaben aus dem 3. Teilhabeverfahrensbericht erstmals die Daten zu ausgewählten Sachverhalten aus zwei Berichtsjahren – 2019 und 2020 – mittels Zeitreihenanalyse verglichen, und Veränderungen aufgezeigt werden.
Ausgewählte Ergebnisse aus dem 3. Teilhabeverfahrensbericht
Von über 1200 als berichtspflichtig bei der BAR registrierten Rehabilitationsträgern haben 1064 die gesetzliche Aufgabe erfüllt und ihre Angaben für das Berichtsjahr 2020 übermittelt. Die Meldequote liegt bei rund 85 Prozent und hat sich im Vergleich zum Vorjahr um 6 Prozent erhöht.
2,8 Millionen Anträge auf Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe wurden in 2020 bei den Rehabilitationsträgern in Deutschland gestellt. Im Vergleich zum Jahr 2019 ist die Antragszahl um 14,3 Prozent zurückgegangen.18
Die Bearbeitungsdauer ergibt sich aus der Zeit vom Antragseingang beim leistenden Rehabilitationsträger bis zur Entscheidung über den Antrag. Im Jahr 2020 dauerte es im Durchschnitt 21,7 Tage bis zur Entscheidung über einen Antrag – unabhängig davon, wie über einen Antrag entschieden wurde. Insgesamt wurden 80,7 Prozent aller beantragten Leistungen vollständig oder teilweise bewilligt. Die Bearbeitungsdauer bei bewilligten Anträgen hat sich 2020 im Vergleich zu 2019 auf Systemebene, also bei Betrachtung aller Trägerbereiche, um durchschnittlich 1,5 Tage verkürzt.19 Betrachtet man jeweils einzelne Trägerbereiche im Jahresvergleich, dauerte die Bearbeitung bei Bewilligung im Jahr 2020 teilweise länger als 2019.
Teilhabeplanungen und Teilhabeplankonferenzen bilden ein Kernstück für die bedarfsgerechte Koordinierung von Leistungen und für die trägerübergreifende Zusammenarbeit, wenn mehrere Rehabilitationsträger für die Leistungserbringung zuständig sind. Bei Betrachtung der einzelnen Trägerbereiche für das Berichtsjahr 2020 reicht die Spannweite beim Anteil trägerübergreifender Teilhabeplanungen an allen entschiedenen Anträgen von unter 1 Prozent bis rund 2 Prozent. Im Jahresvergleich 2020 zu 2019 ist die Anzahl trägerübergreifender Teilhabeplankonferenzen um gut ein Drittel zurückgegangen.
Die Hälfte aller über 170 000 Widersprüche und rund ein Drittel von 6782 Klagen sind im Berichtsjahr 2020 zugunsten von Leistungsberechtigten entschieden worden. Von insgesamt 158 Anträgen auf Erstattung selbstbeschaffter Leistungen nach § 18 SGB IX wurden über 90 Prozent bewilligt.
Diese und weitere Ergebnisse sind im 3. Teilhabeverfahrensbericht aufgezeigt.
III. Arbeiten mit dem Teilhabeverfahrensbericht
Bereits mit den drei vorliegenden Berichten hat der Teilhabeverfahrensbericht zu mehr Transparenz geführt und gezeigt, dass er als wichtige Informationsgrundlage für die Betrachtung von Entwicklung im System der Rehabilitation und Teilhabe dienen kann.
Dafür sollten die Ergebnisse aus dem Teilhabeverfahrensbericht nicht losgelöst von weiterführenden Informationen betrachtet werden, die überwiegend von den Rehabilitationsträgern selbst im Zuge ihrer Beteiligung an der Auswertung der Angaben eingebracht werden. Sie geben wichtige Einblicke in die Verfahrensabläufe eines Trägerbereichs und die trägerübergreifende Zusammenarbeit.20
Daneben sind bei der Ergebnisbetrachtung auch methodische Aspekte zu beachten. Für die Auswertung einzelner Sachverhalte liegen nicht von allen Rehabilitationsträgern Daten in gleichem Umfang vor, weil bspw. keine Werte übermittelt wurden und Angaben somit fehlen, Werte im Zuge der Plausibilisierung bereinigt werden mussten und deswegen von der Auswertung ausgeschlossen sind, oder Merkmale eines Sachverhalts im Berichtsjahr nicht vorgekommen sind und demnach mit dem Wert null übermittelt werden. Bspw. liegen für das Berichtsjahr 2020 von nahezu allen Rehabilitationsträgern aus dem Bereich des sozialen Entschädigungsrechts (SER) Angaben vor zur Anzahl der entschiedenen Anträge, bei denen ein Gutachten zur Bedarfsermittlung beauftragt wurde. Hierbei berichten über 90 Prozent dieser Träger, dass von ihnen in 2020 keine Gutachten zur Bedarfsermittlung beauftragt wurden, also die Gutachtenanzahl bei diesem Merkmal den Wert null hat. Die verbleibenden 8 Prozent der SER-Träger berichten, dass sie mindestens eine Entscheidung mit Gutachten hatten. Nur für diese können wiederum Aussagen über mögliche Fristüberschreitungen bei Entscheidungen mit Gutachten getroffen werden.21 Denn wenn keine Gutachten beauftragt wurden, können auch keine dazugehörigen Fristen überschritten werden. Das Beispiel verdeutlicht, dass bestimmte Merkmale eines Sachverhalts innerhalb eines Trägerbereichs durchaus sehr unterschiedlich verteilt sein können.
Das kann dazu führen, dass aus den dargestellten Ergebnissen keine Aussagen abgeleitet werden sollten, die auf einen gesamten Trägerbereich oder auf alle Trägerbereiche, also auf das gesamte Reha- und Teilhabesystem bezogen sind. Die Information, von wie vielen Trägern Angaben ausgewertet werden konnten, wird im Teilhabeverfahrensbericht für jeden Sachverhalt in einer Infobox „Zur Einordnung der Daten“ sowie unter jeder Tabelle und Abbildung detailliert erläutert.
Diese und weitere Hinweise sind im Bericht aufgezeigt. Sie sollten bei der Betrachtung der Ergebnisse und für die Lesart der Daten stets berücksichtigt werden. Dann ist der Teilhabeverfahrensbericht ein valides Instrument, mit dem gearbeitet werden kann, um den möglichen Bedarf einer Fortentwicklung des trägerübergreifenden Reha- und Teilhabesystems beurteilen zu können. Auf diese Weise erreicht der Teilhabeverfahrensbericht die vom Gesetzgeber beabsichtigten Ziele in vollem Umfang.
IV. Fazit
Der Teilhabeverfahrensbericht etabliert sich als wertvolle Informationsgrundlage für die Betrachtung von Entwicklung im Reha- und Teilhabesystem. Das Herstellen von Transparenz ermöglicht allen handelnden Akteuren, notwendige Weiterentwicklungen anzustoßen und das Ergebnis der Veränderungsprozesse im Zeitverlauf zu betrachten.
Anmerkungen
1 § 41 Abs. 2 Satz 2 SGB IX.
2 § 45 SGB IX.
3 § 41 Abs. 2 Satz 3 SGB IX.
4 Die Bundesagentur für Arbeit (BA) ist aufgrund ihrer Organisationsstruktur keinem Trägerbereich zugeordnet und agiert als solitäre Rehabilitationsträgerin. Der Träger für die Alterssicherung der Landwirte, die Landwirtschaftliche Alterskasse (LAK), wird im Teilhabeverfahrensbericht unter dem Trägerbereich der Rentenversicherung (RV) dargestellt.
5 Die Ergebnisse dieser trägerübergreifend erarbeiteten Definitionen sind auf der Website der BAR veröffentlicht. Im Internet: www.bar-frankfurt.de > Themen > Teilhabeverfahrensbericht > Informationen für Reha-Träger und Software-Anbieter.
6 Siehe BT-Drucks. 18/9522 unter § 41, S. 226 ff.
7 Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e.V. (BAR). 1. Teilhabeverfahrensbericht, 2019. Frankfurt/Main, Dezember 2019. Im Internet: www.barfrankfurt.de > Themen > Teilhabeverfahrensbericht, zuletzt aufgerufen am 27.7.2022.
8 Siehe ebd., S. 30 ff.
9 Für deren namentliche Nennung siehe ebd., Tabelle 5, S. 31.
10 Siehe ebd., S. 34 f.
11 Siehe ebd., S. 113 ff.
12 Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e.V. (BAR). 2. Teilhabeverfahrensbericht, 2020. Frankfurt/Main, Dezember 2020. Im Internet: www.barfrankfurt.de > Themen > Teilhabeverfahrensbericht, zuletzt aufgerufen am 27.07.2022.
13 Exemplarisch: Horenkamp-Sonntag, D. et al. Prüfung der Datenqualität und Validität von GKV-Routinedaten. In: Swart, E., Ihle, P., Gothe, H., Matusiewicz,
D. (Hrsg.), Routinedaten im Gesundheitswesen: Handbuch Sekundärdatenanalyse: Grundlagen, Methoden und Perspektiven. 2. Aufl. Bern: Huber; 2014: 314–330.
14 Siehe Fn. 12, S. 160–167.
15 Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e.V. (BAR). 3. Teilhabeverfahrensbericht, 2021. Frankfurt/Main, Dezember 2021. Im Internet: www.barfrankfurt.de > Themen > Teilhabeverfahrensbericht, zuletzt aufgerufen am 27.7.2022.
16 Exemplarisch: a) Das deutsche Reha-System in der COVID-19-Pandemie. Rehabilitation 2020; 59: 137 – 138; DOI: 10.1055/a-1175-4195; b) Corona-Konsultationsprozess der Deutschen Vereinigung für Rehabilitation (DVfR). Im Internet: www.dvfr.de > Arbeitsschwerpunkte > Projektberichte (zuletzt aufgerufen am 3.1.2022); c) Berufsgenossenschaft für Gesundheitsdienst und Wohlfahrtspflege (BGW). Die Coronapandemie in der Behindertenhilfe – Auswirkungen, Probleme, Lösungen, Stand 09/2021. Im Internet: www.bgw-online.de > Service > Medien & Arbeitshilfen > Medien-Center (zuletzt aufgerufen am 3.1.2022).
17 Metz, R. Zeitreihenanalyse. In: Wolf, C., Best, H. (Hrsg.), Handbuch der sozialwissenschaftlichen Datenanalyse. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften/Springer Fachmedien GmbH Wiesbaden; 2010: 1053 – 1090.
18 Hier und bei allen weiteren Ergebnissen des Jahresvergleichs gilt zu beachten, dass für die Berechnung der Werte im Jahresvergleich nur die Daten der Träger berücksichtigt wurden, von denen Angaben zu der/den entsprechenden Meldevariable(n) sowohl für das Berichtsjahr 2019 als auch für das Berichtsjahr 2020 vorliegen. Aus diesem Grund können die Werte im Jahresvergleich von den Werten bei Einzelbetrachtung eines Sachverhalts pro Berichtsjahr abweichen.
19 Für die Berechnung der Werte im Jahresvergleich wurden nur die Daten der Träger berücksichtigt, von denen Angaben zu der/den entsprechenden Meldevariable(n) sowohl für das Berichtsjahr 2019 als auch für das Berichtsjahr 2020 vorliegen. Aus diesem Grund können die Werte im Jahresvergleich von den Werten bei Einzelbetrachtung eines Sachverhalts pro Berichtsjahr abweichen.
20 U.a. haben alle Trägerbereiche die Möglichkeit, eigene Beiträge für den Teilhabeverfahrensbericht einzureichen, die als Teil des Berichts in einem dafür vorgesehenen Kapitel und in dafür vorgesehenen Infoboxen erscheinen.
21 Frist gemäß § 14 Abs. 2 Satz 3 SGB IX; vergleiche Tabelle 18 und Tabelle 20 im 3. Teilhabeverfahrensbericht.