Das Persönliche Budget: „Nur Mut zum Unbekannten"

von Prof. Dr. Eckart Riehle, Karlsruhe

I.             Anlass des Beitrags

Ich wurde mehrfach von Jugendämtern damit konfrontiert, dass Anträge für ein Persönliches Budget zur Schulbegleitung mit verschiedenen, aber im Kern einheitlichen Begründungen abgelehnt wurden. Nach einiger Zeit war mir klar, dass mit diesen Begründungen auch Persönliche Budgets in anderen Bereichen der Eingliederungshilfe abgelehnt werden können. Das soll nachfolgend etwas beleuchtet werden.

II.            Geschichte des Persönlichen Budgets

Die Leistungsform des Persönlichen Budgets wurde mit dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) vom 19.6.2001 (BGBl. I S. 1046 ff.) zum 1.7.2001 eingeführt.

§ 17 Abs. 2 Satz 1 i.d.F. vom 26.3.2007 (BGBl. I S. 378) lautete, auf Antrag können Leistungen zur Teilhabe auch durch ein Persönliches Budget ausgeführt werden, um den Leistungsberechtigten in eigener Verantwortung ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen.

§ 17 Abs. 2 i.d.F. des SGB IX vom 14.12.2012 (BGBl. I S. 2598) formulierte wiederum, „auf Antrag können Leistungen zur Teilhabe durch ein Persönliches Budget ausgeführt werden“. § 159 Abs. 5 SGB IX als Übergangsregelung sah einen Rechtsanspruch ab 1.1.2008 vor.²

§ 105 Abs. 3 SGB IX i.d.F. vom 23.12.2016 (BGBl. I S. 3234) normierte: „Die Leistungen der Eingliederungshilfe werden auf Antrag auch als Teil eines Persönlichen Budgets ausgeführt.“ Verwiesen wird dabei auf § 29 SGB IX: „Auf Antrag des Leistungsberechtigten werden Leistungen zur Teilhabe durch die Leistungsform eines Persönlichen Budgets ausgeführt, um den Leistungsberechtigten in eigener Verantwortung ein möglichst selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen.“

Unübersehbar, eine Geschichte, das Persönliche Budget zunehmend als subjektives Recht auszugestalten, unterfüttert von einer Reihe von Modellvorhaben in diesem Zeitraum und nicht zu vergessen, die UN-BRK.³

Bei manchem Rehabilitationsträger⁴ trifft das Persönliche Budget aber immer noch, auch rund 20 Jahre nach Beginn seiner Geschichte auf Ablehnung und Widerstand. Das mag auch mit einem gewissen Verwaltungsaufwand zusammenhängen. Die Gründe, welche dabei faktisch eine Rolle spielen, sollen nachfolgend betrachtet und rechtlich beleuchtet werden.

III.          Inhalt des Persönlichen Budgets

Wovon ist beim Persönlichen Budget die Rede? Mit dem Persönlichen Budget können Leistungsempfänger/-innen von für sie sachlich zuständigen Leistungsträgern und Rehabilitationsträgern⁵ anstelle von Dienst- oder Sachleistungen zur Teilhabe ein Budget wählen. Mit dem Budget bezahlen sie die Aufwendungen, die zur Deckung ihres persönlichen Hilfebedarfs erforderlich sind. Damit werden Menschen mit Behinderung zu Budgetnehmern/Budgetnehmerinnen, die den „Einkauf “ der Leistungen eigenverantwortlich, selbständig und selbstbestimmt regeln können; sie werden Käufer, Kunden oder Arbeitgeber von Assistenzen. Als Experten in eigener Sache entscheiden sie selbst, welche Leistungserbringer oder Dienste für sie am besten sind und welcher Dienst und welche Person zu dem von ihnen gewünschten Zeitpunkt eine Leistung erbringen soll. Der Rahmen, in welchem dies möglich ist, wird in einer Zielvereinbarung zwischen ihnen und dem zuständigen Leistungsträger festgelegt.⁶

Die Behindertenbewegungen forderten seit Jahren die Stärkung der Selbstbestimmung und Autonomie pflegebedürftiger Personen und Menschen mit Behinderung sowie die eigenständige Wahl und Organisation ihrer Unterstützung. Damit wurde das traditionelle christliche Fürsorgemodell der Behindertenhilfe in Frage gestellt. Das implizierte zugleich eine Kritik an jeder Form der Fremdbestimmung. Allein diese polaren ethischen Positionen, welche in dem Diskurs um das Persönliche Budget deutlich wurden, zeigten welche Gegensätze im Bereich des Persönlichen Budgets aufeinandergestoßen sind. Zwar gab es bereits zuvor in § 9 Abs. 2 SGB IX ein Wunsch- und Wahlrecht des Leistungsempfängers, ebenso im SGB III und SGB XII, wie auch in § 33 SGB I, aber dabei handelte es sich um Bestimmungen, die zugleich dem Leistungsträger einen erheblichen Entscheidungsspielraum eröffneten. Auf die Gewährung einer Leistung im Rahmen des Persönlichen Budgets besteht hingegen seit 2008 ein Rechtsanspruch, nicht auf die Gewährung der Leistung als Sach- oder Dienstleistung, aber auf ihre Gestaltung in einem Persönlichen Budget. Der Rechtsanspruch auf ein Persönliches Budget im Jahre 2008, wurde dabei durch eine Vielzahl von Modellprojekten vorbereitet⁷.

1.            Selbstbestimmung

Der grundlegende Gedanke des Persönlichen Budgets ist der Begriff des Selbstbestimmungsrechts. Der Begriff Selbstbestimmungsrecht ist nicht ausdrücklicher Bestandteil einer Rechtsordnung, vielmehr ein Gedanke der Menschenrechte. Jeder Mensch und jede Gruppe hat demnach das Recht, die eigenen Angelegenheiten frei und ohne die Einmischung anderer zu regeln. Der Gedanke findet sich in der Präambel der UN-BRK und ist ein Grundelement der Aufklärung in der Ablösung der sakralen Fürsorge im Prozess der Säkularisierung und in der Philosophie von Kant.⁸

Dieses Recht wird durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz geschützt⁹. Jedem Menschen wird darin das Recht auf die „freie Entfaltung seiner Persönlichkeit“ garantiert. Dass dies auf Grenzen stößt, etwa im Falle von Kindern, welche noch nicht voll selbstbestimmungsfähig sind, aber den Wunsch nach Selbstbestimmung haben oder von einer Krankheit, bei welcher man nicht mehr oder nur eingeschränkt selbstbestimmungsfähig ist, liegt auf der Hand.

Menschenrechte, dazu zählt die Selbstbestimmung, dies festzuhalten ist wichtig, stehen jedem Menschen zu, gänzlich unabhängig von seinem Alter oder seinem sozialen Status. D.h. auch, man kann sie nicht verlieren, sie können keiner Person entzogen werden.¹⁰ So wie jeder Mensch Menschenrechte hat, hat auch jede natürliche Person bei uns spätestens mit der Geburt beginnend Grundrechte.

Es sind innere und äußere Grenzen der Selbstbestimmung, welche zugleich die Bereiche erfassen, in denen ein Persönliches Budget manchmal abgelehnt wird, im Wesentlichen mit dem Hinweis, es sei der Selbstbestimmung nicht förderlich oder eine Möglichkeit der Selbstbestimmung sei nicht gegeben.

2.            Gründe der Ablehnung eines PB

Bevor ich auf spezielle Gründe für die Ablehnung eines PB eingehe, folgen einige allgemeine Gründe aus Sicht der Rehabilitationsträger.

Eingewandt wird, das PB stelle für den Rehabilitationsträger einen erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand dar. Belastbare Daten dazu habe ich nirgends gefunden. Der Einwand mag zutreffend sein, aber dann müsste der zusätzliche Aufwand in ein Verhältnis zu damit ersparten Verwaltungsaufwendungen und anderen Vorteilen gesetzt werden. Es spricht einiges für die Annahme, dass das Persönliche Budget dazu beiträgt, Konflikte zwischen den Leistungsberechtigten und den Rehabilitationsträgern zu vermeiden, damit auch Verwaltungsaufwendungen, welche zur Konfliktprävention oder Konfliktlösung erforderlich sind.

Eingewandt wird, dass die Steuerungshoheit der Rehabilitationsträger durch das Persönliche Budget gefährdet wird. Dem kann durch konkrete und gut durchdachte Zielvereinbarungen entgegengewirkt werden.

Schließlich ist in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass durch das Persönliche Budget eine Zunahme bei der Zufriedenheit der Leistungsberechtigten, also der Kunden erzielt werden kann. Auch dies eine sozialstaatliche Aufgabe, welche zudem die Aufgabenerfüllung erleichtert.

Es sind im Wesentlichen drei spezielle Argumente, die zur Ablehnung eines PB, trotz Vorliegen eines Rechtsanspruches führen. Das Argument des Alters (a), das Argument, dass Selbstbestimmung gar nicht möglich sei, da alles determiniert ist (b), und das Argument des Ermessens (c).

a)            PB abhängig vom Alter?

Berücksichtigt man, dass das PB ein Alter von fast 20 Jahren hat, dann hat die Tatsache erheblich Bedeutung, dass bei den vielfältigen Änderungen des SGB IX bis zum BTHG, das Thema der Altersabhängigkeit des PB im Gesetz nie einen Niederschlag gefunden hat. Das gilt auch für die Gesetzesmaterialien, welche nach der Rspr. des BSG nur eine geringe Bedeutung für die Gesetzesauslegung haben Der Wortlaut des § 29 SGB IX knüpft damit einzig an die Tatbestandselemente der Behinderung und der Bewilligung einer Sach- oder Dienstleistung für eine Rechtsperson an, nicht an eine altersmäßig noch oder nicht mehr vorhandene Selbstbestimmungsfähigkeit, so der eindeutige Wortlaut des Gesetzes.

Selbstbestimmungsfähigkeit von Kindern und Jugendlichen zu fördern, ist auch eine Aufgabe der Schule, des Schulrechts und zentral in § 1 SGB VIII.¹¹

Einige Kinder leiden von Geburt an unter schweren Einschränkungen, welche medizinisch versorgt werden müssen. Sie benötigen Kinderintensivpflege. Eine große Herausforderung vor allem für die Eltern. Denn diese schwerkranken Kinder benötigen eine besonders liebevolle Betreuung. Das bedeutet aber auch eine Betreuung, die ein hohes Maß an Fachkompetenz voraussetzt – Intensivpflege. Das betrifft die Kinderintensivpflege.

Gegenüber Demenzerkrankten wird die Gewährung von Eingliederungshilfe oft mit den unterschiedlichsten Gründen abgelehnt. Es wird behauptet, die Demenz sei keine Behinderung, die Eingliederungshilfe werde nur bis zu einem Alter von 65 Jahren gewährt, oder der Zweck der Eingliederungshilfe könne bei Demenzkranken nicht mehr erreicht werden¹².

b)           PB überhaupt möglich?

Jugendämter in Baden-Württemberg – das war der Anlass für den Autor, das Thema Persönliches Budget genauer zu beleuchten – lehnen ein Persönliches Budget für die Schulbegleitung ab, mit dem Hinweis, alle Bedingungen im Felde der Schule, seien durch das Schulrecht und damit durch die Schule determiniert. Aus ihrer Sicht ist die Schule ein grundrechtsfreier Raum, in welchem die Schule festlegt, was wer und wie jeweils zu tun hat.¹³ Von Jugendämtern erhalte ich auch die Mitteilung, dass das Persönliche Budget nicht zu der Kinder- und Jugendhilfe passt. Vielfach werden die Verfahren auch hingezogen durch Aufforderungen an die Mandanten, sie sollten begründen, warum sie ein Persönliches Budget wollen und durch eine durchaus intensive Überzeugungsarbeit der Jugendämter, das Persönliche Budget verursache für die Eltern nur Arbeit.

Hinzugefügt wird von Jugendämtern außerdem, auch der Inhalt der Assistenz sei nicht frei wählbar, sondern „orientiert sich am Bedarf in Hinblick auf Ablauf und Organisation des Unterrichts“. Das ist zutreffend und zugleich nicht zutreffend. Zutreffend ist, dass der Inhalt der Assistenz nicht frei wählbar ist, da er von den Bedarfen der Betroffenen abhängt, welche vom Jugendamt (JA) möglichst konkret und in Absprache mit der Schule festzusetzen sind, auch müssen Bedingungen der Organisation der Schule berücksichtigt werden.

Der Hinweis auf die Determiniertheit der Lebenssituation, könnte einem auch begegnen, geht es um ein Persönliches Budget im stationären Bereich oder im betreuten Wohnen in einer Wohngemeinschaft. Eine Fallkonstellation im Strafvollzug zu finden, ist mir nicht gelungen. Auf Nachfragen habe ich keine Antworten bekommen.

c)            PB als Ermessensleistung?

Es kommt vor, dass Rehabilitationsträger ein beantragtes Persönliches Budget mit dem Hinweis ablehnen, insoweit stünde ihnen ein Ermessen zu, etwa in der Formulierung, es sei nicht „zielführend“. Aber es besteht kein Ermessen, wenn beantragt wird, eine bewilligte Sach- oder Dienstleistung in ein PB umzuwandeln.¹⁴

§ 29 SGB IX verankert einen Rechtsanspruch auf die Gestaltung einer Leistung, soweit diese etwa als Dienst- oder Sachleistung bewilligt ist, also auf die Art der Ausführung einer Leistung, nicht auf die auszuführende Leistung selbst. Leistungsinhalt – soweit budgetierungsfähig – und Leistungsform sind klar zu trennen, wenngleich in der Praxis der Unterschied nicht immer beachtet wird.

IV.          Ausblick

Die Implementation von Gesetzen, welche die öffentliche Verwaltung als einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand empfindet, leidet oft unter einer begrenzten Bereitschaft und Motivation der Verwaltung, an der Implementation mitzuwirken. Ein organisationssoziologisch bekannter Sachverhalt. Dabei dürfte ein wesentlicher Grund darin liegen, dass bei Gesetzesänderungen, wie bei allem Neuen, stets eher die Nachteile, als die damit verbundenen Vorteile in den Blick geraten. Man will ja nichts verlieren. Das dürfte auch ein wesentlicher Grund sein, warum das Persönliche Budget immer wieder auf Widerstände in der Verwaltung trifft. Kann schon sein, dass dies auch damit zusammenhängt, dass sich herausstellt, dass die Budgetnehmer ab und an von dessen Verwaltung überfordert sind.

Berücksichtigt man beide Aspekte wird ihre Gemeinsamkeit deutlich, ungenügende Beratung und Information, eher Angst als Freude an Neuem, als eine Quelle welche den Vollzug eines Gesetzes erschwert. Damit liegt aber auch die Lösung auf der Hand. Ganz ohne Schwierigkeiten wird es aber auch bei mehr und besserer Information und Beratung nicht bleiben. Gegeneinander stehen der berechtigte Wunsch nach Einzigartigkeit und Selbständigkeit des Menschen mit einer Behinderung und das Interesse von Organisationen an planbaren und vorhersehbaren Abläufen des Verwaltungsvollzuges. Vielleicht könnte eine genauere Evaluation der Praxis hier etwas Klarheit in das Implementationsdunkel bringen.